西藏解放，指日可待[2]。
参见吴庚著:《行政法之理论与实用》（第八版）,中国人民大学出版社2005年版,第271页。这一区分与相应制度构造关涉行政合同的可得性（accessibility）维度。
因此，不仅要解释协议许可化在实质上的必要性，而且要证成许可化在行政行为形式上的可能性这一行政协议制度化之途上无法回避的重要问题，不能以几十年来国有土地使用权一直实施合同制出让的路径依赖论与民法学界的私法合同论深入人心为由搪塞过去。当然，私法许可与公法许可有别，即私法许可基于私法自治、契约自由逻辑可以不拘形式，而公法许可在公益、公法的约束下必须符合各项规定从而具有程序化、格式化、制度化特征，与私法合同显著有别。私法语境下市场主体固然有提出要约的自由，但并无要求出让方发出要约邀请、接受要约的权利，因此私法合同中一方有情另一方无意的情况比比皆是。《行政许可法》第8条明确提出行政机关因公共利益的需要可撤回、变更许可。[xxv]参见王涌著:《私权的分析与建构》,北京大学出版社2020年版,第202页。
[viii]如王利明指出,政府特许经营协议是行政机关行使许可权的一种方式,所以该协议属于行政协议[15]参见马力宏：《论政府管理中的条块关系》，载《政治学研究》1998年第4期。基于财政事权行为作为一级政府行政行为所应具有的确定力、公定力和拘束力，因而财政事权行为之撤回应当受到严格约束以维护行政机关的权威。
3.基于行政领导关系，上级政府有权（部分）调整下级政府财政事权。权责内洽不仅调整着央地财政事权划分，也指导省以下政府间财政关系的调整。因所处领域和环节不同，财政事权行为之改变的含义也不同。财政事权行为，包括抽象财政事权行为和具体财政事权行为，是国务院和省级政府实现央地财政事权划分动态调整的基本手段。
对新增事权和尚未明确划分事权，根据社会主义市场经济体制改革进展、经济社会发展需求以及各级政府财力增长情况，将应当由中央政府承担的事务交由国务院承担。《国务院关于印发土壤污染防治行动计划的通知》（国发〔2016〕31号）。
如果说前六种方式会产生财政事权划分的实质性动态调整，那么财政事权行为的委托则产生了形式性的动态调整。财政法治建设的总目标是：争取到2020年，逐步建立起权责清晰、财力协调、标准合理、保障有力的基本公共服务制度体系和保障机制。这种行政性调整方式既能满足动态调整的范围要求，又能满足经常性的时间和效果要求。就目前来看，除行政组织法中的改变是作为职权的概括性规定之外，大多数的财政事权行为之改变含义因环节不同而发生变化。
[1]这意味着动态一词含有时间和效果两层意涵。[11] 财政事权行为的授权需要具备以下条件：第一，授权必须通过法律、法规、规章进行，否则将被视为财政事权行为的委托，而非授权。其次，在效率维度上，调整应属于有针对性的、能产生预期效果的调整。至于具体改革方向，《指导意见》指出，要逐步将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省（区、市）重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图，跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责。
相形之下，央地财政事权划分动态调整机制具有下述特征： 第一，动态调整是经常性调整。[3]从肯定性的一面来看，动态调整的行政性是较为明显的。
[6]所谓制定法律的条件成熟，指的是：第一，行政法规所规范的社会关系已经比较稳定，不是在急速的变化调整中。《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号）。
（四）信赖保护原则 信赖保护原则，是指受行政权力支配之相对人或利害关系人，如果因信赖行政机关的行政行为而有所规划或举措，则其信赖利益应予保护。目前在财政法治建设中紧迫的任务依然是在条件成熟时，将全国范围内环境质量监测和对全国生态具有基础型、战略性作用的生态环境保护等基本公共服务，逐步上划为中央的财政事权。在央地财政事权划分动态调整机制中，无论是国务院将财政事权委托给下级政府（包括省级政府），还是省级政府将财政事权委托给下级地方政府，都旨在解决财政事权行为主体的行为权能问题。[5]财政事权行为可划分为抽象财政事权行为与具体财政事权行为。第三，在行政职权上，不满足相应的管辖权限、使用条件和处理方式的要求。国务院和省级政府在财政治理过程中都应严格遵守依法调整、合理调整、程序正当和信赖保护等四个基本原则。
[4] 二、央地财政事权划分动态调整的对象 国务院和省级政府作为央地财政事权划分动态调整机制的主体，以其财政事权行为实现相应的动态调整的效果。第四，国务院或省级政府应当适时收回被委托之财政事权或进行正式的法规、规章授权。
其中，创制性财政行政规定多为临时性规定，因而大致在条件成熟后为行政法规或上位法所取代，而解释性财政行政规定较为常见，对央地财政事权划分的落实具有更切实的意义。二是在财政行政行为作出主体上，从对行政机关授权扩展至对具有公共管理职能的社会组织授权。
见姜明安主编.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社,2015:192. [10]值得注意的是：1.财政事权行为的自然失效不应列入央地财政事权划分动态调整的方式。从当前情形来看，央地财政事权基本格局业已成型。
其次，省级政府作出具体财政事权行为具有单方性，往往表现为省级政府对公民、法人或其他组织的财政事权作出直接干预之决定或命令。实指意味着在当前财政法治建设实践中能落实为具体有形之法律规范。基于财政决策权和执行权的分离，省级财政事权中应归属于中央自然应该上移，而相应执行权中归属于市县的自然应该下移。（四）财政事权行为的撤销 在财政行政实践中，撤销的含义有两种，一种是财政事权行为之撤回意义上的撤销，[14]另一种指的是导致财政事权行为无效的撤销。
正如有论者指出，当公民信赖行政行为，并且这种信赖值得保护时，为保护行政相对人的信赖利益，该行政行为受到存续保护而不得任意撤废，如出于公共利益的紧急需要必须撤废该行政行为时，也应给予相对人相应的补偿，此为行政法上信赖保护原则的基本涵义（[德]毛雷尔，2000）。因而《指导意见》明确了财政事权属于一级政府的行政事权。
具体来说，合理调整仅是适用于具体财政事权行为中的自由裁量行政行为，而非羁束行政行为。确认无效是国务院和省级政府通过法定程序认定财政事权行为无效的法律救济手段。
这意味着即便发生了财政行政诉讼，作为被诉对象也是财税部门，而非一级政府（即上级行政机关），即便财税部门基于司法裁决而改变自己的部门行政行为，也难以构成《指导意见》界定的财政事权行为。当然，也并非所有具体财政事权行为都能作合理调整。
[12]就央地政府间财政关系而言，省级政府有权改变省级政府财政事权行为，国务院有权改变本级政府财政事权行为和下级政府财政事权行为，包括省级政府。第三，应当由全国人大及其常委会制定法律的事项，可以由国务院根据全国人大及其常委会的授权决定先执行制定行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，[6]国务院应当及时提请全国人大及其常委会制定法律。第二，被委托人不得超越委托权限行使财政事权，否则应当自行承担受托财政事权范围之外的责任。新增事权划分通常采取一事一议，在很大程度上与动态调整的精神是一致的。
[7]国务院财政行政规定在部分事权划分尤为重要。现代财政治理 央地财政事权划分动态调整机制，是优化我国财政事权格局，防范系统性财政风险，推进现代财政治理不可或缺的一环。
其次，绝大多数财政行政法规应当围绕国务院的财政行政职权展开，因而其实施也必然借助国务院的财政行政权力。（三）国务院和省级政府的宪制地位 作为央地财政关系博弈的两个主体，国务院和省级政府的宪制地位有待详细考察。
央地财政事权划分动态调整机制，是我国现代财政治理的自我完善、自我革新和自我优化，体现了中国之治鲜明的制度特色。废止并非因为原财政事权行为不符合作出条件，而是因为原财政事权行为违法或者行政相对人违法所引起的。
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